摘要：随着我国工业化、城市化快速推进，地方政府征收农村集体土地也日益频繁。在加快城镇化建设步伐的同时，如何实现农村经济快速发展和有效保障失地农民的权益，成为当前新的“三农”问题。文章试图在目前我国征地现状和现有征地制度的基础上，对这一问题作一探讨。
关键词：集体土地；土地征收；权益保障
我国《宪法》规定，农村土地属于村集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在当前形势下，城市建设需要土地，农业增收困难也有必要让渡集体土地的相应权属，本应能实现“双赢”，但事实又是另外一种情形。我国《土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。同时，《土地管理法》也限制土地承包经营权向本集体经济组织以外的单位和个人流转。因此，农村集体土地既无法进入全国的土地市场并通过自由交易而直接实现其价值，也很难实现其使用价值，体现了农村集体土地权能的残缺。
一、农用地征收中的是与非
我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。在目前农村保障体系不健全的情况下，农用地仍然是农民最主要的保障，除非因公共利用之需方可被征收。但农用地被征收后，不少地方政府仍然沿用《土地管理法》有限的补偿标准，但农用地被变更用途进入一级土地市场后，将大幅升值。事实上，在土地城乡二元分割体制下，农村和城市成为割裂的两个世界，农用地和城市土地不可能在同一个市场上交易。同时，农村城市化以后，原先农地的大幅度升值意味着农村面临着巨大的城市化压力，失地农民如果没有相应的谋生技能，而当地政府也没建立起相应合理的保障体系时，农民将有限的征地补偿款吃完后将会迅速返贫，陷入新一轮的“三农”问题。事实上，自上世纪90年代末以来，随着中国的城市化进程明显加速，政府在城乡土地二元体制下，通过征地获得大量资金，政府和农民间因土地冲突和阶层矛盾也愈演愈烈。
同时，在中国城市化进程中，因过度开发也导致耕地不断流失。为保证足够数量的耕地，确保国家的粮食安全，中央政府划定18亿亩耕地“红线”，实行最严格的耕地保护制度。但即便如此，也挡不住地方政府征地冲动和进程。全国人大常委会执法检查组在检查《土地管理法》实施情况的报告中指出，目前大量占用耕地的现象时有发生。各地设立的开发区如星罗棋布，过多过滥，占用了大量耕地，也极大地损害了国家的战略利益。
二、宅基地征收中的是与非
我国法律规定，农村宅基地也属于村集体所有，一户一宅，禁止向村集体以外的其他成员出卖。为缓解城市建设用地的缺口，保证耕地和粮食安全，国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，规定如果农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可增加相应面积建设用地；同时要求妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，用于农村和基础设施建设，优先用于农村集体发展生产和农民改善生活条件。但这项政策被地方政府所“曲解”利用，不少省市开展“撤村并居”工程试点，利用农民零散分布的宅基地和未利用地等来“置换”城市建设用地，但复垦的耕地没落到实处或根本派不上用场，有限的补偿费亦不足补足安置房价款。其最终结局是宅基地转化后的增值收益被权力和“资本”合谋取走，失去宅基地的农民交钱“被上楼”。同时，失去宅基地的农民还将面临生活成本的增加和传统耕种方式的转变所引起的种种不便。
目前，不少地方政府以旧村改造甚至“新农村建设”名义，违背农民意愿在其宅基地上进行商业开发，违法转让集体土地使用权的现象仍屡屡见诸媒介，部分失地农民既有别于传统农民，又不同于城市居民，其就业能力弱，社保水平低，发展能力差，成为“种田无地、就业无岗、保障无份”的边缘群体，农民权益再次沦陷，也引发诸多社会矛盾。
三、失地农民权益救济途径
随着我国工业化、城市化快速推进，农村征地拆迁不可避免，但要明确政策导向，还应从制度上规定将土地收益主要用之于农民。胡锦涛总书记在党的十八大报告中指出：“要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘也曾表示，国家权力机关要加强征地管理，改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计。具体说来，当前对失地农民宜采取的救济途径应包括。
（一）加快修订《土地管理法》和集体土地登记确权的步伐
我国《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。它要求任何单位和个人因建设而需要使用农村集体土地，均需通过征地审批改变其产权属性，将集体土地转为国有土地后，再由地方政府通过土地一级市场以划拨、租赁等方式让渡使用权，并给予土地原主人一定补偿。
该法第四十八条规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。显然，在当前农产品价格畸低而其他生产生活用品价格大幅上涨的国情下，这一条款的规定毫无意义。即便目前各地自己规定的补偿方案也未必能充分体现农地本身的价值，有些地方政府更是想方设法规避法律、降低补偿。
因此，当务之急应如全国政协常委、经济委员会副主任委员胡德平所支持的，维护农民集体土地的所有权，农村一切建设用地，都应和国有土地同地、同权、同价，应该让公有制真正的所有者归位。鉴于此，《土地管理法》应明确建立统一的城乡建设用地使用管理制度，只要土地区位、条件相当，土地使用权性质相同，无论土地是何种所有制，对其补偿标准就应该相同，真正做到“同地、同权、同价”，使集体土地能和城市土地一样直接进入流通市场，充分实现集体土地应有的市场价值。同时，加快配套推进和落实集体土地登记确权的步伐，明晰产权，使农民真正拥有捍卫自己权益的法律凭据。
（二）加快出台“农村集体土地及其上的房屋征收补偿条例”
我国《物权法》对政府因公共利益的需要，依法征收集体所有的土地和单位、个人的房屋给予补偿、安置、社会保障费用做了原则性规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，但“农村集体土地及其上的房屋征收补偿条例”严重滞后，使征地与补偿都缺乏规范性，这也是各地政府征地中与农民产生矛盾的症结所在。正如温家宝总理所特别指出的：在中国这样一个农民占人口多数的国家里，土地依然是农民的财产。因此，必须尊重农民的意愿，不能强迫命令，要依法保护农民的土地财产权益。 鉴于此，应加快出台“农村集体土地及其上的房屋征收补偿条例”。该条例除应同《国有土地上房屋征收与补偿条例》一样，先确立因公共利益征收的范围，还应包括，补偿标准的可操作性，应由社会第三方评估机构根据当地情况予以细化，统筹城乡发展步伐，保证农民在“撤村并居”试点工程中无后顾之忧；征收和补偿程序上应与农民自愿协商并作出合理补偿后再做出征收决定；加大对地方政府土地违法行为的问责力度，严格执法部门工作人员和评估机构滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的法律责任，并将征收过程中的争议纳入司法审查范围等等，如此方能有效地保证农民权益，维持社会的和谐稳定。
（三）加快农村经济结构调整，改变农村经济增长方式
从长远来看，我国城镇化是不可阻挡的发展趋势，也是农民致富的主要途径，但地方政府应破除“城镇化就是搞房地产开发”的思路。温家宝总理在一次企业家座谈会上提出，推进城镇化一定不能忽视农业现代化和农村的建设。因此，政府在征地中所获收益，应主要用于农村集体事业，扶持涉农企业下农村，调整农村经济结构，积极开发涉农项目，引进农业能人和人才。有条件的地方土地流转可用于大力发展农村专业合作社，提高农民收入。可因地制宜建设乡、村非农经营用地，壮大集体经济。如此才能改变农地收益低而不惜“卖地”的局面，也能从源头上为农村不能外出打工的富余人员提供最佳的安置方案和为农民提供良好的社会保障。
总之，政府确因公共利益之需征收集体土地，应该考虑失地农民长远的生存权、发展权，将土地收益主要用之于农民，充分尊重农民意愿，让农民平等地参与到农村土地市场的开发中来。还应规范市场行为，加快完善城乡发展一体化体制机制，引导和帮助失地农民迅速转换角色，投入到市场经济洪流，顺利地进行生产性就业。
参考文献：
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2.周其仁.中国经济的下一个增长极：城市化与征地制度的改革[EB/OL].http：//nishuipianzhou.blog.sohu.com/.
3.程刚.第三次土改剑指城乡二元分割体制[N].中国青年报.2008-10-23.
4.于建嵘.农民：三十年的得与失[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/detail.php？id=31132，2011-02-23.
（作者单位：黄冈师范学院政法学院）