摘要：在保障性住房分配过程中，准入与退出机制的构建与完善，不仅有利于障性住房分配更合理、更高效，而且对于促进社会公平正义具有深远影响。当前我国保障性住房分配中准入与退出的相关问题已经引起社会的广泛关注与热议。因此，建立一个公平公正、科学合理、高效完善的准入与退出机制就成了我国保障性住房分配中的重要内容与关键环节。
关键词：保障性住房；准入机制；退出机制；社会公平
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2012）08—062—06
长期以来，我国一直将保障性住房分配作为住房制度改革的一项重要内容。这在一定程度上缓解了住房矛盾，关照了中低收入者的利益，促进了社会和谐与稳定。但在我国保障性住房分配过程中，出现了一些新问题和新情况，尤其是保障性住房分配的准入与退出环节，始终是全社会高度关注的焦点，直接关乎到我国民生大计和社会的公平和正义。政府的主要职责就是通过扶持、救助以及若干制度安排，构建一个公平公正、科学合理、高效完善的准入与退出机制，来充分发挥保障性住房分配的重要作用，兼具调控住房市场、调节收入分配的作用。为此，本文以长春市为例，系统分析我国保障性住房分配中存在的问题及原因，进而提出具有针对性的对策建议。
一、文献评述与内涵界定
（一）文献述评
在我国，关于住房保障的准入与退出机制的研究成果中，目前主要集中在准入与退出机制的内涵、准入对象的确定、审核及分配、退出的方式及奖惩安排四个方面：
1.准入机制和退出机制的内涵。关于这个问题，目前还没有专门的论述，很多研究者只是从其中某一个方面进行了相关的阐述。如罗应光、向春玲从“户籍、家庭年可支配收入、家庭资产情况以及人均现有住房面积四方面”对准入对象进行了界定；李小兰提到住房保障主体的认定方式；陈本君谈了退出机制的奖惩问题；郭俊胜研究了准入机制与退出机制中的监管问题。
2.准入对象的确定。主要包括两个方面，一是住房保障对象的范围确定，二是住房保障对象标准的确定即收入线的划分。住房保障对象的范围主要是指哪类人群应该被纳入这个体系。一直以来，我国住房保障对象都只限于具有城镇户籍的人群。随着经济发展，有学者提出不同的观点，如陈伯庚认为住房保障的对象应包括最低收入户和住房困难户、低收入者以及中低收入的住房困难户三个层次。他进一步指出，中低收入群体，不应包括中等收入者，而是特指中等偏下收入的那部分居民家庭。而杨琳、何芳认为住房保障应该包括所有无法从市场获得住房的中低收入家庭，既包括具有城镇户口的“城镇居民”，也包括城市中大量流动的非户籍人群。周玉艳认为廉租房政策应惠及农民工群体。
3.审核及分配。即对申请住房保障的家庭如何进行有效的甄别，从而确定符合要求的家庭并进行合理的分配，这关系到整个住房保障体系的有效运行。在操作层面上，陈本君指出，“无单位的由社区居委会出具收入证明，具体审核由街道负责，住房情况审核由区房管部门负责。”郭俊胜则认为，应使住房保障“受理申请常年性。保障性住房申请配租配售将成为常年的日常工作，符合申请条件的市民应随时可以提交申请。”而且应该“按先来后到确定轮候号码，按轮候号码依次选房并签订租赁合同”。在对申请对象信息的获取上，应该通过住房普查登记，详细了解每个家庭的住房情况，有步骤地建立居民住房和收入档案。
4.退出机制的方式及奖惩安排。我国住房保障制度建立以来，人们关注的焦点一直是进入机制，而对退出机制的研究相对匮乏。随着住房保障制度的日益完善以及公平与效率的要求，一些研究者开始关注退出机制。目前的研究集中于住房保障退出机制的重要性、退出方式以及退出的奖惩规定。在退出机制的重要性上，众多学者均认为它是住房保障的关键，没有一个有效的退出机制是一个根本的缺陷，收入改善后还不退，对其他中低收入者而言是不公平的。陈俊华、吴莹认为，“准入原则上，加入对申请家庭总资产的限制以及对家庭收入上限的动态调整机制；在退出机制上应采取奖惩并举的方法，以经济手段和法律手段打击滥用公共资源者。”在退出方式上，学术界大体认同两种方式：第一，住户购买，政府按市场价格，转让产权，取回最初的财政投资，最终变更房产性质，由保障性住房变为商品房。第二，国家购买，政府按市场价格收购，保障性住房享有者拥有部分的产权。针对住房保障奖惩问题的研究，一方面，奖励制度，主要针对享受经济适用房补贴的家庭。依据购房者变更住房性质的积极程度，给予不同的奖励，越积极奖励越多。另一方面，惩罚制度，主要针对享有廉租房的家庭。对不再具备条件的家庭，取消其补贴资格。
总体来说，关于准入退出机制问题在理论和实践方面的研究成果比较分散和薄弱，缺乏系统性和完整性，研究视野较为狭窄，研究角度缺乏创新，缺乏典型案例的分析，导致现实问题与理论创新结合不够紧密。
（二）内涵界定
科学界定保障性住房分配准入与退出机制的涵义，是认清问题的前提所在。结合我国法律政策规定，归纳国内外相关研究成果，所谓准入与退出机制，特指在我国现有住房制度政策下，国家提供廉租房、经济适用房、公租房、限价房等多样的保障形式，居民根据户籍、家庭年可支配收入、家庭资产情况以及人均现有住房面积的不同情况提出申请，相关部门严格按照科学合理的认定体系审核，保障居民能适时调整到所对应标准的住房，而对不符合认定标准或不再符合保障条件的居民，在保障房体系内提供经济可行的退出选择。具体内涵如下。
首先，从主体而言，即指保障性住房分配中的提供者和准入与退出的决定者。中国保障房制度是一项关系国计民生的惠民工程，涉及到中央政府和地方政府。近年来全国纷纷加大保障房建设力度，并高度重视保障性住房的分配问题。
其次，从客体而言，即指保障性住房分配中的受益者和准入与退出的适用者。保障性住房的特殊性就在于它具有社会救助功能，是政府对社会居民住房最低需求的保障方式。保障性住房的受益者涵盖了城市中低收入人群、棚户区居民、新就业人员、进城务工人员。显然，这些适用者并不是一成不变的，要随着国家住房保障政策的动态调整而变化。 再次，从承担载体而言，即泛指提供的各类保障形式。主要包括：廉租房、经济适用房、公租房、限价房等形式。
最后，从运行方式而言，保障性住房分配的准入与退出既是一系列的动态流程，也是主体、客体、载体等各部分要素之间动态的机制，因而在制定相应的标准和政策时，要根据各个部分要素的变化而采取灵活的运行方式。
二、C市保障性住房分配中准入与退出机制的典型分析
20世纪90年代，我国就对保障性住房分配中的准入与退出机制进行了探索。国务院在1994年发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，开始了从制度上探索解决住房问题的新途径。随后国务院又连续出台有关保障性住房分配准入与退出的相关办法，加强了保障性住房管理，健全了准入退出机制。C市从2001年起开始了保障性住房建设与管理工作，尤其是从2007年以来，C市住房保障工作力度不断加大，初步形成了多种保障方式衔接配套、覆盖城区低收入住房困难家庭的住房保障体系。下面，本文以C市为典型个案进行分析，以期帮助我们认识和分析现存问题，透视深层次原因。
（一）C市保障性住房的基本情况
目前C市住房保障方式主要包含：租赁住房补贴、租金核减、政府完全产权廉租房、按份共有产权廉租房、棚户区改造解决廉租房、经济适用房、公共租赁房等，除了住房补贴和租金核减两项补贴性保障方式外，主要采取保障性住房的方式，满足了特定群体的住房需求。可归纳为廉租房、经济适用住房和公共租赁住房三种形式。
1.廉租房。廉租房一般包括政府完全产权廉租住房（简称廉租住房）、按份共有产权廉租住房（简称廉价房）以及棚户区改造解决廉租房和农林水廉租住房。廉租住房由政府出资建设或购买套型面积50平方米以内的住房，目前，它提供的对象为低保无房特困家庭，每月租金标准0.4元/平方米。截止到2011年末，C市累计共建设及购买廉租住房15907套，77.52万平方米。其中已分配3366套，16.72万平方米，其余房源还在建设或公示中；建设廉价房9801套，48.46万平方米。其中已经分配6040套，30万平方米；建设棚户区改造解决廉租房和农林水廉租住房81套，0.41万平方米，现已全部分配完毕。
2.经济适用房。C市经济适用住房分为两个发展阶段是两个完全不同的概念。2007年以前的经济适用住房是由自有土地的企事业单位、房地产开发企业建设的具有一定保障性质的商品房。根据2007年国家出台的《经济适用住房管理办法》，为进一步解决好城市低收入家庭住房困难问题，C市确定新建设的经济适用住房为具有保障性质的政策性住房。而现在所说的经济适用住房是指由政府组织建设的、限定套型面积（60平方米以内）、面向特定对象（低收入住房困难家庭）、以建设成本价格出售的保障性住房。近几年，C市的经济适用住房是由C市住房保障中心组织建设的，共建成四个经济适用住房小区，共4538套，27.6万平方米。以成本价出售给低收入住房困难家庭，现在已经全部销售完毕。
3.公共租租房。公共租赁住房是指以政府为主导，由各类主体投资建设的套型面积不超过60平方米（当地规定60～80平方米的房源不超过总数的15%），面向城市中等偏下收入家庭、新就业职工以及有稳定工作的外来务工人员，以略低于市场租金标准出租。C市的公共租赁住房建设始于2010年，目前建设好的各类保障性住房共计50352套，260.57万平方米，已有22075套分配给了低保低收入家庭，其余的房源还在建设或公示中。这些房源的建设使用，对于完善C市的住房保障体系，从根本上解决低收入家庭的住房困难发挥了积极作用。
（二）C市保障性住房准入与退出机制的运行情况
目前C市居民住房保障从低到高分为三个层次：低端保障方式的有廉租房；中端保障方式的有经济适用住房；高端保障方式的有公共租赁住房。与商品房构成了一个完整的住房体系。
1.廉租房分配中准入机制的运行状况。廉租房的准入机制包括了申请、审核、审批等程序。具体流程：申请廉租住房的，须为城镇低保、没有住房家庭或其人均住房面积低于本市人均住房面积60%的，满足条件的居民持有关证件向户口所在地的街道办事处提出书面申请。街道办事处初审后，报区政府主管部门审核、同级财政复核，审核期限为15日。经审核符合条件的，由各区政府主管部门负责组织在申请人户口所在地的街道办事处进行公示，公示期限为15日。经公示无异议或者异议不成立的，报市住房保障和房地产管理局。
2.经济适用住房分配中准入机制的运行状况。跟廉租房准入条件相比，经济适用住房准入条件强调了申请方实行家庭主要成员全名制，需共同申请，并每户限购一套。购买经济适用住房遵循申请、审查、公示、轮候等程序。申请人应提供所在单位出具的经济收入和现住房情况证明（无单位人员由街道办事处调查后出具证明），填报《C市经济适用住房申请表》，经街道办事处审查合格后公示7天，无异议的，报区政府民政部门审核，市住房保障和房地产管理局审批。经济适用住房房源不足时，申请人按抽签办法确定购房资格和顺序，未取得购房资格的实行轮候。申请人连续三年未取得购房资格的有优先购房权，取得购房资格后放弃的三年内不得申请经济适用住房。
3.廉租房与经济适用房的退出机制采取相同管理政策。“不再符合廉租住房的保障条件，必须退出廉租房保障，以便将有限的保障资源，提供给更需要政府救助的人。”廉租房与经济适用住房的受益者，在不满5年的情况下，不得上市交易。同时规定，受益人因特殊原因确需转让廉租房或经济适用住房的，由政府按照原价格并按每年2%扣除折旧费后回购。廉租房与经济适用住房，居住满5年，经主管部门批准可上市转让。
4.公共租赁住房分配中准入与退出机制的运行状况。当前，各级政府都制定了住房保障申请、审核、公示、轮候的工作流程，严格准入退出管理。按照国家有关规定，公共租赁住房应根据当地财政收入状况、经济发展水平、居民平均收入水平、城镇中等偏下收入家庭住房困难情况、物价指数等因素确定，实行动态管理。每年公布一次。居民符合所在地政府规定的收入和人均住房面积标准的，可以申请公共租赁住房。具体包括：各类有稳定职业的新就业人员；城镇中等偏下收入住房困难家庭；有稳定职业的进城务工者；企事业单位引进的各类专业技术人才；机关、企事业单位及外来工作人员中无住房或住房困难的；符合条件的其他人员。另外，还规定了不受收入标准限制的优先人群：各级政府引进的特殊专业人才、全国或省部级劳模、全国英模、残疾军人、烈士遗属（烈士的父母或抚养人、配偶、子女）、荣立二等功以上的复转军人。申请公共租赁住房以家庭为单位。企事业单位职工需要提供社会保险经办机构的社会保险缴费证明、住房情况证明、其它需要提供的材料。 （三）保障性住房分配中准入与退出机制存在的问题
从C市保障房分配中准入与退出机制运行的现状分析，可以发现，当前保障性住房分配中准入与退出机制的建立与完善，绝非一朝一夕就能实现的，目前仍然存在着一些亟待解决的问题。
1.对保障性住房分配中准入与退出机制的法律规章和政策文件还有需要改进的地方。第一，“低收入家庭”往往是一个在实践中较为模糊、难以操作化的概念。由于我国还没有建立起完善的个人财产申报制度以及信用评估指标体系，衡量“低收入”的依据主要是通过个人和单位提供证明，而审查部门往往难以核实实情；第二，在法律规定的实质内容上，保障范围过窄。虽然该市住房保障方式包含广泛，但是在保障范围上覆盖不足，对于新就业人员以及进城务工人员保障力度不够；第三，准入与退出的法律程序较为繁琐。目前，我国对于保障性住房的申请采取多个部门、逐级核查的方式进行，而各部门之间在审核程序上存在相互推诿的现象。
2.保障性住房分配的准入与退出机制在具体执行过程中存在寻租行为以及暗箱操作现象。在实际操作中，一些开发商为了牟取利益，通过利益协调，争取有关部门“暗箱操作”，使部分经济适用房的开发比照商品房的规模，擅自加高楼层，增加建筑面积等，甚至将保障房直接在市场上流通。在保障房准入阶段，一部分人会隐瞒真实家庭收入情况，采取造假的方式骗取廉租房或公租房，从而转租给其他人从中牟取差价。
3.保障性住房分配的准入退出机制的激励制约措施不足，配套措施相对缺乏。例如，“对于提供虚假信息，骗取住房保障的家庭，记人诚信档案，5年内不得再次申请住房保障，情节严重的终身失去申请资格”。这种规定看似合理，但是，制约力度远远不够，而且制约人群也只是限制在了中低收入家庭，对于收入较高的且拥有住房的一部分人，没有什么制约效果。作为准入与退出机制，需要相应的配套措施作保障。但目前我们只是规定了退出的标准以及程序，对于退出后的人群如何进一步安置的配套措施还很少涉及。
三、完善我国保障性住房分配中准入与退出机制的对策建议
今后较长的一段时期内，保障性住房如何准入与退出，依然是社会和居民关注的焦点问题。对长春市个案进行剖析，从中发现共性问题及原因，提出符合我国实际情况的具体对策，将会推动住障房分配中准入与退出机制朝着良性健康有序的方向发展。
（一）完善准入与退出机制的法规制度
立法先行，是保障性住房分配中准入与退出机制的最坚实保障。日本政府“1945年出台了战后最初的公共住宅直接供应对策《患灾都市应急简易住宅建设纲要》”。英国保障性住房工作在1974年就颁布了《住房法》。从长远发展来看，必须要建立更高层级的法规，使得保障性住房的准入与退出机制有法可依、有章可循。
1.法律上明确界定“低收入”概念。虽然各地经济发展进程以及经济发展水平存有很大差异，不可能硬性地在全国范围规定一个统一的指标。但是我们可以探求“低收入”人群在城市中所占比例关系，确立一个适应本地区实际情况的“低收入”人群。同时，随着经济的发展，逐渐扩大“低收入”人群的比例范围，使经济发展与保障性住房供给动态协调增长。目前城市中低收入人群、棚户区居民、新就业人员、进城务工人员、垦区、林区、老少边穷需要帮扶的群体等都应该都是保障的对象。但是，由于受到经济发展的限制，不能全面惠及。这就要按照公平正义原则，需要进一步细分不同类别的保障对象，分类进行供给。这有助于缓解各阶层之间的对立情绪，化解一定的社会矛盾，为从根本上解决保障性住房问题争取更多时间。
2.在规章文件的实质内容上，拓宽保障范围。虽然我国住房性方式体现为多样化、多层次化，但是住房保障分配退出方式较为单一，退出机制没有过渡阶段，这就导致保障范围没有拓展空间。为此，政府应该提供多种退出方式供退出者选择，比如采取财政补贴的方式，鼓励享有保障房的人群购买商品房，闲置出保障房给轮候者等，这样才能形成一种良性循环。
（二）加大准入与退出的政府监管力度
1.加大审查力度。在我国个人信用体系还很不完善的环境下，如果没有一个全面、独立、多方位的准入审查制度，很容易造成部分高收入者骗租现象。为此，各城市的政府应该加大准入审查力度，从房地产、工资、税收、证券投资、社保等领域作多方位审查。一是，可以借鉴德国经验：采取重税的办法限制房产交易。要“缴纳评估价值1%到1.5%的不动产税，房屋买卖还要缴纳3.5%的交易税。如果通过买卖获得盈利，还要缴纳15%的差价盈利税。”二是，可以探求独立审查机制，使公益性组织或第三部门承担起审查的责任，会更加公正，让民众信服。三是，要提高政府监管人员的素质。目前我国保障房审查工作进展不很顺利，这与缺少专门的工作机构和队伍有关，因此要转变相关工作人员的工作作风，加大审查与备案过程的工作力度。
2.严格审查三关。一是严把“准入关”。“在配租过程上，对不同类型的申请家庭进行打分，确定量化标准。”在家庭收入比对系统还没有建立的情况下，要严格落实“三级审核、两级公示”制度，即社区、街道、区民政和区住房保障三级审核，街道和区两级公示。做好人户调查，明确公示制度，建立诚信档案。二是严把“分配关”。采取公开摇号的办法，积极组织符合保障条件的家庭参与分配；划出好的楼层面向特殊家庭，保障老弱病残家庭生活便利；邀请人大、政协、新闻媒体和公证人员现场监督，将分配结果公示在政府网站上，自觉接受监督。三是严把“复查关”。组织房地产、民政和纪检监察部门，重新审核本地区所有保障对象资格。
（三）建立健全准入与退出的约束机制
1.加大违规和违法的惩罚力度，增大违法成本。在香港，如果发现在公共住房申请过程中存有造假行为，申请者不仅会被取消资格，还会视情节轻重予以罚款，甚至还会被追究刑事责任，处以6个月监禁。凡是保障性住房公职人员利用职务之便进行寻租、收受贿赂、徇私舞弊而违规分配房屋的，必须受到从严处罚，情节严重者甚至可开除公职。触犯法律的交由司法机关惩处。
2.对于承租家庭收入、资产等超过规定限额需要退租时，应采取奖惩结合的办法。通过对主动退租户给予一定鼓励，如优先申请经济适用房、提供置业优惠贷款等方式，也可以采取奖金或实物奖励的方式，激励承租人主动退房。这样既可以减少因行政检查而耗费的行政成本，也可以在一定程度上对这些刚刚退出公租房体系的家庭提供过渡性保护，避免其直接面临私人市场的冲击，导致家庭经济条件再度恶化。对于拒不退房的人群，要根据法律规定，给予相应处罚。
（四）建立准入与退出机制的配套措施
1.健全家庭财产申报制度，使其作为保障房准入的基本依据。家庭财产申报制度可以为保障房准入提供准确真实的家庭财产信息。这可以借助银行的个人诚信档案来探索家庭财产申报制度的途径。
2.建立保障性住房入住公示制度。公示制度保障了住房分配在阳光下运行。建立健全保障性住房入住公示制度，可以借助新闻媒体以及政府门户网站进行公示，以保障普通民众的知情权和监督权。凡是不符合标准的人员被举报查实之后，要严格依法处置，记入诚信档案，只有这样，才能使保障性住房准入退出机制有序运行。
责任编辑：张旭