我国教辅总量巨大，涉及主体众多，利益庞大，有些政策措施可能被一些力量借用，对市场产生新的扭曲。如何治理才能保持产业的相对稳定，并促进产业的优胜劣汰与健康发展？ 由于中小学学生人数众多，加之应试教育带来的刚性需求，教辅市场容量非常巨大。因而也吸引众多机构蜂拥而至淘金，引发了许多社会问题，成为近两年来教育和出版行业管理部门规范治理的重点内容。
政策的调整，必然导致各方力量的利益调整。我国教辅总量巨大，涉及主体众多，利益庞大，有些政策措施可能被一些力量借用，对市场产生新的扭曲。如何治理才能保持产业的相对稳定，并促进产业的优胜劣汰与健康发展？本文尝试做一些探讨。
教辅市场的规模与格局
教辅市场有多大？
据行业人士给出的估算：全国有约2亿中小学生，每人每年平均教辅消费大约在300元（码洋），这样全国教辅市场大约600亿元。还有一种说法，小学阶段大约每人每年100元，初中阶段大约200元，高中阶段大约300元。以某中西部省份为例，全省中小学生500万人，2011年新华发行集团的教辅系统销售为8亿元（不含新华书店店面零售）。全省教辅的总量，新华发行集团估计超过15亿元，当地直销员销售估计不低于20亿元。
总体估计，教辅市场约400亿～600亿销售码洋，实洋约200亿～250亿。由于教辅定价较高，每个学生可能有几套教辅，数量也多于教材，因此，教辅的销售码洋和利润可能大于教材。
教辅的销售可以分为两大类：统一征订和市场零售。根据采购量的大小，统一征订又可分为大征订和小征订。大征订（又称系统征订）是通过省教育系统或新华书店的教辅推荐目录，由各级教育主管部门推荐实现的大批量的统一订购；小征订（又称学校团购）是通过学校的校长或老师推荐实现的小批量统一采购。市场零售则是在书店展架上由读者自由选购。
据估计，目前的市场格局是，统一征订大约占80%的份额（其中大征订约40%，小征订约40%），市场零售的份额约为20%。
教辅市场的问题
教辅市场的问题，突出表现在两个环节：一是产品环节，二是销售与采购环节。
产品环节的问题，一是教辅品种过多，二是大量平庸劣质产品存在。
品种过多的原因，首先是教材版本众多，其次是教辅策划和出版机构众多。有套产品出了600多本，也没配全教材版本。品种过多会增加人们的选择成本，但它也是市场繁荣的一种表现，读者可以有更多的选择。产品越多，竞争越充分，对读者越有利。仅品种较多并不足以造成社会问题，但大量平庸粗劣的教辅存在，确实是市场的负担。对此，行业主管部门要严格质检，加大处罚力度；同时，对于产品的好坏，读者也要学会甄别，由市场来优胜劣汰。更关键的问题在于，有人强迫或利诱学校购买一些质量不高的产品，这样就有问题了。因此，销售与采购环节至关重要。
目前，只有少量教辅的销售是由读者自由选购，多数教辅的销售是由学校或教育系统统一征订。具体来说，教辅销售有三种模式：大征订、小征订和市场零售，每种销售模式都有不同的特点（见表1）。
大征订有较强的行政色彩，多是先有订单后生产，没有退货、库存等经营风险。大征订实现的销售量巨大，动辄一个地区（县）甚至全省，可达几千万甚至上亿元的码洋，义务教育阶段纳入学校一费制收费。
小征订又称学校团购。其中也存在一些强制因素，不属于一费制范畴。
市场零售是由读者自由选购。经过几十年大浪淘沙留下来的产品多是质量比较优秀的。价格方面，因为由读者自由采购，价格高了没人买，因此价格不会太高；但零售又面临着库存、退货和坏账等经营风险，价格也不可能像大征订类产品（多是先有订单后生产，基本无库存、退货、坏账）那么低。
市场零售类教辅是市场经济中读者的自由选购，基本不存在什么社会问题，可以交由市场优胜劣汰。真正的问题，存在于统一采购的大征订和小征订中。它们都属于“代购”，采购主体与使用主体不统一，容易出现“花别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效益”。这些不正当的权利与利益因素介入了教辅的销售和采购，将一些质量平庸、过量的教辅塞进了学生的书包。
大征订的本意是为学生推荐优秀教辅，但实际操作中容易出现种种问题：一是产品质量平庸。能够列入推荐目录的产品很有限，竞争不充分，它们的编校质量还行，但理念和品质相对平庸。二是容易渗入地方保护、利益、关系因素，滋生腐败，产生垄断。当地系统征订会优先推荐（甚至完全限定在）当地出版系统或教育系统编写出版的产品。这其中，除了地方保护因素，还在于当地教育与出版系统结成利益共同体。七部委曾多次发文，禁止任何形式的教辅征订目录，但各地屡禁不止，近年来更有加强的势头。
小征订突出的问题：一是质量良莠不齐。有些负责的学校会为学生采购价格适中、品质较好的产品；还有的则为一点回扣或贿赂，采购一些平庸甚至劣质的产品。二是高码低折突出。这类教辅一般定价较高，销售人员和学校以较低折扣进货，以较高折扣甚至全价向学生收费。这种做法抬高了学生的购书成本，损害了学生和家长的利益，也败坏了学校的教育风气。
教辅治理的理想方案
客观来说，优质教辅是一线老师优秀教学经验的结晶，适当使用教辅，可以提高学校的教学质量，提升学生的学习效率，弥补不同地区因教育资源不同所形成的教育失衡。
也就是说，老师教学和学生学习中客观上需要教辅。只是，读者需要能自由选择的、真正适合自己的、质优价廉的教辅，不需要强加过量的、未必适合自己的、价格虚高的教辅。
现阶段教辅兴盛的一个根本原因，在于应试教育形成的巨大需求。但教育改革比较复杂，不可能一蹴而就。就目前来说，要减轻学生课业负担，减轻家长经济压力，减少教辅采购中的腐败，理想的解决方案是：
（1）采购权下放
正常情况下，消费者即选购者，教辅应该交由学生与家长自由选购。应该相信，一个消费者一时的辨别能力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别能力肯定是准确的。 但由于学生需求具有一定同质性、教学需要统一进度等客观原因，教辅的统一采购确实是存在的。如何让统一采购者真正关心消费者的利益？那么，最好将采购权下放到与消费者利害相关最大的人——由任课老师征求学生和家长意见后统一采购。相比之下，任课老师与该班学生利害关系最大，而利益诱惑最小；同时他们的权力最小，而监督最多。而且，这样也便于因材施教。只有任课老师最知道自己班级的水平与进度，而且有足够的专业知识选择最适合的教辅。反之，越是校级、县级、地市甚至省级的统一采购，利害相关越小，利益诱惑越大，越不能保证公平，也不利于教学中的因材施教。
反观日本和我国台湾地区，其教辅采购权也在任课老师，校长不作干预。在内地，许多发达地区或重点学校，采购权也在任课老师或学科组长，校长已不干预。
（2）确定最高指导定价
任课老师也属于代购，如何最大限度地杜绝其中的腐败？就需要对教辅进行最高指导定价。
在市场经济条件下，企业应有自主定价的权利，但教辅的消费者是学生，有一定的公益属性。如果采购环节不能彻底净化，那么确立最高指导定价，是减少教辅高码低折和采购腐败的有效方式。
建议对教辅进行指导定价，以不高于上一年一般图书平均印张定价为准。国家新闻出版总署每年发布的《全国新闻出版业基本情况》中，有对一般书籍的总定价与总印张的统计，很容易计算印张定价（2009年一般书籍印张定价为1.82元，2010年为1.83元，2011年为2.02元）。这是个相对稳定而又动态的数字，可以随物价上涨而与时俱进。由于教辅的稿费通常低于一般图书，而发行量普遍大于一般图书，如此并不会影响企业合理利润。事实上，市场零售的教辅定价一直在1.8元/印张左右。
总之，采购权下放是最关键的，其次是最高限价。如果这两点真正做到了，任课老师教辅采购中并无多少利益，自然不会无限采购。
理想方案虽然维护了学生和家长的利益，但真正实施起来难度较大。一是损害了原来采购方的利益。比如校长，尤其是各县、市、省级教育主管部门的统一采购，都存在较大的利益。二是影响各地出版发行集团的销售业绩。各地出版发行集团的产品质量中庸，营销不足，较多依赖行政推销，采购权下放后，集团一下难以适应，销售必将下滑。三是由于各出版上市企业的销售中，教材教辅销售所占比例较大，理想措施可能导致其业绩下滑，近而影响出版业的公众形象。
也就是说，维护学生和家长利益的理想方案，但会对于原来行政主导较强的供应商和采购方造成利益损伤，甚至影响出版业的销售业绩和公众形象。而且，它对目前教辅产业格局调整过大，真正实施难度较大。
教辅治理的现实方案
教辅治理应考虑三个问题，一是读者（公众）利益，二是产业相对稳定，三是产业健康发展。
读者（公众）利益是根本原则。符合读者（公众）利益基础上的企业利益才是正当的企业利益，符合读者（公众）利益基础上的产业发展才能健康长远地发展。否则，就会容易引发各种社会问题，引来政府治理，企业和产业的利益就难以稳定长远。
产业相对稳定是健康发展的前提。一是每种销售模式都关系一大批人的就业与利益，变动过大易引起产业震荡；二是产业相对稳定发展的时候，市场机制和读者选择可以发挥作用优胜劣汰。
产业健康发展是产业长远利益之所在。首先，产业健康发展需要有充分的竞争。只有充分的竞争，才有更好的产品和服务，才有产业的不断创新与发展。其次，产业长远健康发展，应鼓励和支持那些以优质产品满足读者需求、运作比较规范、市场竞争力较强的企业，他们是产业健康发展的希望和支柱。如果企业不能通过高品质的产品满足读者，没有自己的核心竞争力，过多依赖行政资源，就很容易受到政策波动的影响，进而引起整个产业的震荡，产业持续发展的基石就不够稳定。
目前情况下，应保持大征订、小征订、零售三方势力的相对平衡，让产业在相对稳定的格局下，充分发挥读者选择和市场竞争的作用，实现产业的优胜劣汰和良性发展。
对于目前的行业政策来说，有如下建议：
（1）对于大征订
一是强调评议的程序公正和信息公开，鼓励各省让更多优秀产品进入评议推荐，现在每个版本的评议套数多为1～3套，主要是教材社与当地教育社的产品。地方保护严重，利益区隔明显。评议推荐应真正推荐优秀教辅，而非地方保护和行业垄断的手段。
二是强调侵权是法律问题。行政规定只是提示要尊重法律，但不是代替法律。侵权本是法律问题，认定复杂，很难行政统一规定。
三是强调“自愿选择与无偿代购”。这是四部委通知的要求，但被许多地方操作成排他性的强制购买，以地市为单位统一采购。由于每个学校、每个班级的情况都不相同，只有学生和任课老师最清楚他们需要什么样的教辅，教辅评议不应剥夺他们自由选择的权利。
其目的，一是让评议真正发挥正向作用；二是抑制大征订利用政策过度挤压市场的冲动；三是促进大征订类产品的相对竞争，促进企业关注自己的产品质量和市场营销，真正提升其市场竞争能力。
否则，放任下去，一是不断强化地方垄断和区域分割，二是不利于市场的优胜劣汰和公平竞争，三是依赖系统征订成惯性后，出版发行企业将失去市场竞争的能力。
（2）对于小征订
其突出的问题是质量良莠不齐，高码低折严重。
治理的措施，一是提高从业门槛。如强调一书一号，对于治理教辅过多过滥较有成效。二是对所有教辅进行最高限价。如果说政府限价不符合市场规律，那么可以由行业协会出面，为教辅设定最高指导定价，这对行业也是一种有益的引导。
（3）对于零售
这是最健康的业态，能够被读者选择留下来的，质量通常较好，销售中也不存在腐败或强制问题，应大力鼓励在零售领域有品牌的出版商和发行商。
（4）严格质检
行业主管机构可以严格对教辅的质量检查，对不合格产品加大处罚力度，并将其及时向社会通报，以加强警示。