摘 要：现行的三种公车改革的模式，并不能根治“车轮腐败”，要达到治本的目的，还必须“以法、依法”整治才能收效显著。从法律意义上讲，公车私用行为的实质就是一种贪污行为。之所以我国的公车私用现象在全世界最为泛滥，其中除了制度缺陷之外，还有着更深层次的历史渊源，比如，“官本位”思想根深蒂固、“面子”观念坚不可摧、“公家东西大家拿”的习惯迟迟不改等等。为此，必须从最根本的立法入手，通过综合治理来遏制泛滥的公车私用行为：着眼立法，明确公车私用的违法性质；令行禁止，切实清理整顿现有公车；推行市场化改革，提高公车使用效率；根据实际情况，对特种公务用车实行特殊管理；去除特权色彩，还公车“平民身份”； 运用高科技手段，力争事半功倍；从实际需求出发，以疏导方式予以解决；赋予群众更多的知情权，发动民众进行广泛监督。
关键词：公车私用；立法；综合治理
作者简介：许倬恺（1982-），女，汉，江苏江都人，硕士，从教于江苏省泰州市委党校，研究方向：公共管理。
[中图分类号]：F407.471 [文献标识码]：A
[文章编号]：1002-2139（2012）-21--02
随着一系列中央政策文件的出台，我国将迎来史上最严厉的一次公车改革浪潮。为此，笔者也进行了积极的研究探讨，并针对公车改革中的“老大难”——公车私用问题提出一些肤浅的看法，希望能够为突破公车改革的瓶颈起到抛砖引玉的作用。
众所周知，目前公车改革的模式不外乎三种——货币化改革、集中统一管理以及加强监督管理。但靠这三种模式来治理公车私用行为，并没有能够根治“车轮腐败”，反而带来了很多新的社会问题。笔者以为，要达到治本的目的，还必须“以法、依法”整治才能收效显著。
一、公车私用行为实质上是一种贪污行为
笔者如此界定，也许会遭人口舌，认为有夸大其词之嫌。但这并不是“无病呻吟”，因为，《刑法》第382条中明确规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论”。而用于购买公车的资金，以及公车使用过程中产生的费用都是公共财政“买单”，说到底，花的正是纳税人的钱，因此，公车的实质就是公共财物，公车私用行为，就是私自占用、处置公共财物，毫无疑问，这显然是在破坏公务活动的廉洁性，构成了法律意义上的“贪污行为”。
因此，公车私用行为并不是国家权力赋予公务员的一项福利，更不是公车使用者们耀武扬威的身份象征，其实质只能是贪污行为。通晓了这层法律关系，就不难理解为什么近一两年德国、法国会出现因公车私用而被迫辞职的政府高官了。
当然这里还需要指出的是，只有达到一定程度的贪污行为，才构成贪污犯罪，也就是说“贪污行为并不等同于贪污犯罪”。
二、公车私用行为有其深厚的历史渊源
腐败无国界。公车私用这一贪污腐败行为，就像幽灵一样漂浮在全世界各个角落。但它却格外“垂青”我国，几乎我国的公车私用现象是全世界最严重的。这其中有着深厚的历史渊源。之所以会造成我国较其他国家与地区的公车私用更为泛滥，不单单是因为制度缺陷所致，更是源于我国特色的文化氛围和特殊的人文环境。
（一）“官本位”思想根深蒂固
从古至今，中国人脑子里的“官本位”思想从未剥离过肉体。无论是在荒蛮、强权的原始社会，还是到为之而孜孜不倦奋斗着的共产主义社会，我们也一直未曾脱离过人治的轨道。社会主义初级阶段正处于这样一个尴尬的境地——法治尚未健全、人治余孽依旧盛行。“官老爷”们坐惯的“轿子”，通过高科技的加工处理，已经升级换代为了若干辆公务用车。不管是过去的“轿子”，还是如今的“公车”，都赤裸裸地体现了公共权力行使者的地位区别与等级差异。因此，一波又一波的掌权者才会乐此不疲地为“坐骑”的身价而“拼搏”，官升了，公车的档次也就跟着升了。
（二）“面子”观念坚不可摧
“树要皮，人要脸”。面子，在中国传统文化中，具有非常独特的地位。不管是富裕的商贾，还是穷困的平民，都会极力争取、维护自己的“面子”。更何况是那些手握权力的小吏，甚至位高权重的政要们了。于是乎，为了撑足各级领导的面子，其结果只能是利用手中的公权、公款添置越来越多的高档车。
（三）“公家东西大家拿”的习惯迟迟不改
中国人向来习惯了“公家东西大家拿”。所谓的全民公有，就意味着“你有我有全都有，你拿我拿大家拿，公家的不拿白不拿”。因此，作为公共财物的公车，到最后很容易演变成了大家的“福利车”，造成了公车使用过程中“三分天下”的局面——领导干部公务使用、领导干部私用、驾驶员私用各占三分之一。
综上所述，目前我国泛滥的公车私用行为，正是传统官场文化的“延续”与“发扬”。
三、从立法入手，综合治理公车私用
简单地出台几个文件是不可能根治公车私用这一贪污行为的。当务之急，还必须从最根本的立法入手，通过综合治理来遏制进一步的公车私用。
（一）着眼立法，明确公车私用的违法性质
法律是最具权威性的制度。要想突破公车改革的瓶颈，最终还必须借助法律的力量执行。
第一，借鉴国外的经验，以人大立法的形式，确认公车私用行为属于贪污行为，通过法律武器捍卫公共权力的不可侵犯性。公车私用行为一经查处，必将严格依法予以惩处。这一措施在很多国家都得到了广泛的推广。
第二，通过法律这一权威形式，确认公车私用的违法性，无疑是对全体公务人员进行了最有效的宣传，同时也是正面教育了民众。受我国传统“官文化”的影响，公车被赋予了“轿子”的功效，成为了身份与“面子”的象征。因此，前赴后继的公务员争相私用、滥用公车。而一旦公车私用行为的法律性质和后果，以法律的形式予以明确，将有助于民众观念的彻底扭转，有助于全体公务员进一步认识公车的本质，不敢轻易以身试法。 （二）令行禁止，切实清理整顿现有公车
依据《国务院关于国家机关工作人员的公务用车规定》，对省部级以下配备的专车以及超标准配备的公车，进行清理整顿，做到令行禁止，切实维护行政权力的强制性和执行力。
较为合理的改革措施是，用清理出来的公车组建租赁公司，统筹管理。同其他出租公司一样，公司的运营模式是市场化操作。但保证公务员优先使用，费用由政府承担。这种既解决司机问题，又提高公车使用率的模式，能够使公车从纯消耗性项目变成有益的生产性项目。
（三）推行市场化改革，提高公车使用效率
所谓的市场化改革，就是将清理出来的公车，全部移交给新组建的出租公司进行市场化运作。公务需要用车时，既能从组建的公司租车，又可以“打的”，事后再进行报销。事实上，这也是国际通行的一种做法，经济越发达的国家越倾向于推广市场化改革。通过公司化管理，事实上是给公务用车情况，设置了第三方监督，能够有效遏制公车私用，如送孩子上学、迎亲送嫁等。
（四）根据实际情况，对特种公务用车实行特殊管理
针对警车、救护车、消防车等特种公务用车，要根据实际情况进行特殊管理。当执行任务时，对特种公务用车特殊对待，但不执行任务时，以普通公务用车对待。可以给特种车辆安装摄像头，以便执法的整个过程都能被摄录下来；对特种公车实行绩效审计，严格控制用车成本，一旦违规，坚决予以责罚。
（五）去除特权色彩，还公车“平民身份”
由于我国公车一直是特权的象征，对其进行管理时往往都要“打狗看主人”，因此公车改革收效甚微。而很多国家的经验是，从未将公车视作特权车，与普通车辆一样一视同仁。例如，在美国，规定公车车身喷涂“政府用车”字样，仅仅只是为了便于公众监督，而并非特权象征；在韩国，“官车”没有任何特权，其牌照与一般车辆没有什么差别，交警也从来不会礼遇“官车”，一旦它们违反交通规则，照样会受到惩罚；在比利时，欧盟高官的外交车辆也要遵章守纪、甚至连王室用车也不能例外。
在公车管理中，只有还公务车辆本来的面目，才能够放心大胆地、严格按照法律法规对公车实行监管，不必受制于“打狗看主人”的心态。
（六）运用高科技手段，力争事半功倍
作为公车私用治理过程中的一把利器，高科技手段发挥得好，能够起到事半功倍的作用。
第一，为所有在编公车安装GPS。作为一种全球定位系统，在对公车进行跟踪和监控的时候，GPS可以发挥全天候、全时段、不间断的优势作用。例如，一旦将公车停放在歌舞厅、酒楼等非公务场所时，或者，公车没有按照规定的路线行驶，擅自离开活动区域时，GPS就会发出警报，并如实记录下公车的一举一动，为日后追究责任所用。
第二，发挥好网络的监督作用。当今社会，毫无疑问网络已经成为了不可或缺的重要组成部分。同普通的、传统的传媒手段相比，网络的号召力和传播力已经大大超越，正在并将日益发挥不可替代的作用。例如，在2008年的南京市江宁区房产局局长“周至尊”事件和昆明市晋宁县公安局看守所的“躲猫猫”事件当中，网络发挥了曝光的作用，为有效监督国家公职人员的行政执法提供了良好的平台。
针对这些现实需求，我们不能一味地使用“堵”的方式，而应该积极倡导“以人为本”的理念，可以通过疏导的方式“对症下药”，从而达到解决实际问题的目的。关于这一点，可以借鉴国外的经验，以“通勤车”的方式对单位用车统一解决。例如，联合国在全球开展维和行动任务时，都考虑到了所聘请的众多当地临时工的实际需求，配备了专门的通勤车进行接送，保证了临时工正常的通勤需要。
当然，张贴公车标识这一措施，已不是什么新鲜事，部分地方政府部门早在2006年就开始践行。但遗憾的是，这些地方往往只是“就张贴而张贴”，缺乏笔者提及的其他综合配套手段，特别是未能开辟一个“绿色通道”方便群众举报公车私用，更缺少为举报人提供物质奖励的正面激励机制，其结果只能是“半拉子工程”，依然“标照贴，车照跑”。单一的做法根本不可能让民众看到政府的诚意。加之，中国特色决定了，再好的措施如果不能配套使用，必然会遭到以“上有政策，下有对策”这种方式予以应付的结果。因此，只有让群众有更多的知情权，发动广大群众监督的力量，才能真正遏制住私用、滥用的滚滚车轮。