摘要 总结了国内外国家公园管理体系的现状，并提出了中国国家公园发展前景，以期为中国保护地的发展提供参考。 关键词 国家公园；环境保护；保护地；管理；现状；发展前景
中图分类号 TU986.5 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）17-0158-02
目前，人们日益意识到地球上的自然资源和自然环境是人类赖以生存和发展的最基础物质条件[1-2]。但是，受人口压力和社会经济发展的影响，中国自然界生态平衡面临极大挑战。为了人类自身的生存与发展，保持并发展生物多样性，实现自然和社会的可持续发展，保护自然环境已经成为大众一致的选择。生物多样性保护的根本措施，是保护和管理各种类型的、具有丰富而重要的生物群及栖息地和生态系统。在环境保护日益重要的今天，建立国家公园体系是世界公认的处理人与自然、人与环境关系的理想途径。
1 国家公园概述
国家公园一词来源于英语“National Park”，世界上第1个国家公园建立于1872年3月1日，是美国的黄石国家公园。中国大陆地区也在2008年10月14日批准建设了首个以国家公园命名的公园——黑龙江汤旺河国家公园。目前，国家公园被全球学术组织广泛接受的定义是1969年国际保护自然及自然资源联盟（IUCN）给出的，根据该定义，国家公园的简单涵义是：国家公园是一个土地所有或地理区域系统，该系统的主要目的是保护国家或者国际生物地理或生态资源的重要性，使其自然进化并最小地受到人类社会的影响。国家公园应该属于保护地的一种，与其他种类保护区不同的是，国家公园包含了游憩这一目的，而其他类型保护区则多以保护景观、野生地为目的[3-4]。
由于管理混乱，中国的国家公园体系建立任重而道远。了解国家公园体系、学习外国国家公园体系管理制度，对中国未来的保护地发展有着重要作用。尽管中国还未建立完善的国家公园建制，但也建立了属于该体系的自然保护区、森林公园、风景名胜区等，可以统称为保护地体系。目前，中国大陆地区已建立323个国家级自然保护区（截至2010年）、近1 000处国家级森林公园（截至2008年）、近150家国家级地质公园（截至2009年）以及100家国家级湿地公园（截至2010年）。
2 国家公园管理体系发展现状
2.1 国外国家公园管理体系
尽管国家公园是一个世界范畴的体系，但各国的管理却不尽相同。
美国是世界上第1个拥有国家公园这个名词的国家，但国家公园在美国却不仅只包含自然风景活生态环境保护区，一些人文、历史、军事、地理遗迹也被纳入国家公园保护区体系里，例如乔治亚州大型美国内战古战场、加州二战时囚禁日裔美国人的集中营等。国家公园只有通过国会的法案才能建立，管理国家公园的政府机构为美国内务部。公园的经费来源于两大部分：一部分是国家财政资金；另外一部分则是由社会基金会来支撑。公园管理人员的职权有4项，分别为：视察、管理和维护国家公园；协调政府和社区、民众利益和环保的关系；科学普及；配合研究机构和环保部门进行研究工作。尽管国家公园是对民众开放的，但在美国，公园管理人员会根据公园生态承受能力控制参观人次，在一些特殊景观地区，游客甚至要在旺季时等候数天才能进入参观。美国国家公园对公园管理人员的要求非常高，要求他们热爱环保、热爱公园，有专业素质，并且必须敬业，如果一旦发现谋私，立刻会被解聘。另外，对公园管理人员实行有效的监督，各级司法部门、媒体、公众都有监督权，而且如同其他政府官员，这些公园管理人员的收入及其家人收入也是完全公开的[5]。虽然目前美国的国家财政状况也影响到了国家公园的运作，但依据美国经验，他们已向社会发出呼吁请求支援，目前，这也是美国国家公园的生存方式。
与美国不同，加拿大的国家公园管理体系可以说非常复杂。首先，在行政管理方面，有13个主要机构涉及公园和保护区的管理，另加几个“委员会”或“有关当局”管理保护区。事实上，由于在加拿大对国家公园实行的是垂直管理体系，在这些国家公园里，联邦遗产部国家公园局负责所有的事物。另外，加拿大为其国内的国家公园立了法，即“国家公园法”。该法案从根本上区别了国家公园和其他公园，是唯一一个由联邦立法确定，且在管理中将生态因子作为重要方面考虑的法律。该部法律明确规定了国家公园建立的目的、程序、相关政策计划、管理、公众参与、公园条例及罚则等。加拿大的省级公园与联邦政府建立的国家公园是有区别的，这些省立公园由各省自行管理，与联邦政府遗产部国家公园局无管理关系，也没有指导关系。另外，省立公园的相关法规中把公园管理权力全部授予了相关官员，而不是像国家公园一样让公众可以参与公园管理政策制定。在资金方面，加拿大国家公园一样被纳入了国家财政预算。
2.2 中国国家公园建制体系
尽管中国已开始建立以国家公园作为称谓的保护地体系，但是目前各地以国家公园为称谓的建制体系十分混乱。早在2006年，云南省迪庆藏族自治州就通过地方立法成立了香格里拉普达措国家公园，并宣告原已于1988年由国务院批准划入“三江并流国家重点风景名胜区”的有关地域为中国大陆地区的第1个“国家公园”，但由于地方立法机关没有权限批准国家公园，该国家公园不能被视为中国大陆地区第1个“国家公园”。2007年6月21日，香格里拉普达措国家公园正式揭牌，但截至目前，其仍未被国家认可。
2008年6月，国家林业局发出通知，同意将云南省列为国家公园建设试点省，“以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作”。然而已启动建设的“梅里雪山国家公园”，不仅地域不在云南省各级自然保护区名单之列，而且仍旧是“三江并流国家级风景名胜区”的其中一个景区。
实际上，原建设部在其所发布的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书，以及新、旧2款徽志已经明确将“国家级风景名胜景区”（原称“国家重点风景名胜区”）与英语的“National Park”即“国家公园”相对应。根据中华人民共和国国家标准《GB50298-1999风景名胜区规划规范术语》一章的定义，国家级风景名胜区在保护地体系归类中相当于“海外的国家公园”。现行通用（自2007年4月3日）的国家级风景名胜区徽志图案也体现了这点，其圆形图案上半部英文“National Park of China”，直译为“中国国家公园”，即国务院公布的“国家级风景名胜区”；下半部为汉语“中国国家级风景名胜区”全称。 目前公认的首个国家公园——黑龙江汤旺河国家公园则是由国家环境保护部和国家旅游局共同批准建设的。事实上，从国家公园的内涵上说，在建立黑龙江汤旺河国家公园之前，由国家政府部门主管的类似于国家公园的的概念被分属于国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家考古遗址公园及酝酿中的国家海洋公园等多个方面，属于不同的管理系统。但这些提法并不完全等同于“国家公园”的概念，而且这些称谓，也分别由国家不同部委机关颁发，可以说是完全不具备统一性。
3 中国国家公园发展前景
中国大陆地区首个目前也是唯一的国家公园——黑龙江汤旺河国家公园于2008年批准建设。汤旺河国家公园坐落在小兴安岭南麓，离伊春市有100 km。国家公园全区总面积约2 153 km2，人口近4万人。这里的植被覆盖率99.8%以上，汤旺河山峦绵延起伏，山高树密，有红松、落叶松、云冷杉等珍贵树种。明、清时期，这里即为鄂伦春等少数民族生息游猎之地。从汤旺河城区开车10 min，就能到达汤旺河国家公园最重要的景区——林海奇石风景区，这也是目前开放给游客的景区之一。汤旺河从众多竞争者中脱颖而出成为中国首个国家公园与它的整体环境息息相关。汤旺河区区长刘学进说：“国家选择将黑龙江汤旺河作为中国唯一的国家公园，更大的考虑在于汤旺河的生态完整性。汤旺河可以说是地球基因库，一是生物的多样性丰富；二是森林覆盖率高；三是地质地貌很特殊，有原始森林，又有上亿年形成的石林。这些原始的状态都保存下来了，可以作为一个教育考察的科学基地，不仅仅是供游玩。”
由此可知，在中国若切实地达到完善保护地体系的目的，应在政策方面对国家公园建设的规范进行统一和规范。例如，由某一政府部门来对所有形式的保护地进行统一管理，而不是像现在这样各自为政。国家环境保护部和国家旅游局决定以汤旺河国家公园为基础开展国家公园试点，其主要目的正是将国家公园的理念和管理模式引入到中国来，同时也可以对中国的保护地体系进行相应的完善，进而对全国国家公园的建设进行规范。希望中国通过汤旺河国家公园试点建设，能改善及系统地整合保护地现有混乱的体系，提高保护的有效性，真正实现中国保护地的保护与发展的双赢。
4 参考文献
[1] 王维正.国家公园[M].北京：中国林业出版社，2000.
[2] 解炎，汪松，PETER SCHEI.中国的保护地[M].北京：清华大学出版社，2004.
[3] 思云.美国如何管理国家公园[J].自然与科技，2011（6）：43-45.
[4] 余俊，解小冬.从美国国家公园制度看我国自然保护区立法目的定位[J].生态经济，2011（3）：172-175.
[5] 杨建美.美国国家公园立法体系研究[J].曲靖师范学院学报，2011，30（4）：104-108.