〔摘要〕整个中国政治制度的安排都有自己的鲜明特色，中国共产党的群众路线是信访制度演进很关键的一个支撑点，历史性地提供了这一制度的生存空间，主要体现在三个方面：首先，提升群众的权益保护功能创造了信访救济和维权机制的空间。行政救济和权利维护是落实群众路线而发挥的突出功能。在特定历史时期，信访成为纠正冤假错案的重要渠道。在新的历史条件下，维权又围绕诸多民生问题展开，没有丝毫松绑。其次，扩展权力制约的群众资源创造了信访监督和纠错功能的空间。通过信访制度进一步发挥人民群众的监督作用，是中国共产党创造的具有中国特色的制度安排，也与中国的政治传统密切相关。事实证明，这一功能的发挥是弥足珍贵的。同时，通过监督和纠错功能的发挥，对于科学决策和密切与人民群众的联系具有重要意义。再次，促进人民群众的当家作主创造了信访特有参与渠道的空间。信访提供了中国普通民众政治参与的一个特有渠道。信访制度承载参与功能与中国政治参与的特点有关。中国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，不容易实行直接的民主参与形式，因而，间接民主成为中国民主的主要实现形式，而信访制度恰恰开通了民众直接参与的渠道。
〔关键词〕信访制度；群众路线；信访救济；监督权；参与权
〔中图分类号〕D632.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2013）06-0065-08
近年来，围绕信访制度的改革乃至存废问题有着诸多的讨论，其中不乏真知灼见。但笔者并不认同这一制度应该尽快被取代的看法，因为这还不完全取决于这一制度本身。对于这一中国共产党在半个多世纪的执政实践中逐步形成的一项具有中国特色的政治制度，恐怕还不能够仅从它自身的现代性、合法性上来考量，而历史的合理性在这一制度的演进中可能是很重要的一个支撑点。整个中国政治制度的安排都有自己的鲜明特色，信访制度契合在其中，在自身的运作中还协助发挥了其他一些制度的功能，这似乎是这一制度的“溢出”功能，但恰恰是中国信访制度的特色所在。
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①而信访制度，就是为规范这一活动而由党和国家建立起来的一项基本制度。这一制度是中国共产党在半个多世纪的执政实践中逐步形成的一项具有中国特色的政治制度，它对于加强执政党同人民群众的联系，更好地贯彻群众路线具有历史性的重要意义。
信访制度一开始就同群众路线紧密相连，1951年新中国第一份关于信访工作的文件《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，就开宗明义地指出：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”批评“对于这一工作不够重视，有的甚至采取敷衍应付或马虎拖延的态度”，认为不重视信访会“引起人民群众不满，疏远了人民政府与人民群众之间的关系。”〔1〕
2005年5月1日起颁布施行的《信访条例》，在第一条就阐明，制定该条例是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，以及保护信访人的合法权益和维护信访秩序。①
信访制度与党的优良传统和作风紧密相联，尽管中国共产党在执政的过程中已经建立起了人民代表大会制度、基层民主自治制度等体现人民群众当家作主的基本制度，以及通过不断地完善法治来保障人民群众的各种权益，但信访的方式依然被人民群众所信赖，也为各级党的组织和政府部门所熟悉，所以体制改革和制度变迁并没有终结信访制度，而是力图使之朝规范化和法治化的方向发展。在这一历史进程中，党的群众路线既获得了维护，也获得了新的生长点。
一、提升群众的权益保护功能：创造信访救济和维权机制的空间 信访制度具有多重功能，在不同的历史时期其功能的发挥具有不同的重心和特色。而其中的行政救济功能和人民群众的权利维护功能始终是比较突出的功能。改革开放初期，信访数量达到了新中国成立以来的最高峰。1978年，胡耀邦同志到中组部主持工作的第一个月中，每天有几百人到中组部上访，全月来信达6麻袋。〔2〕
如此大的信访量与*****的浩劫密切相关。人民群众的权益在这十年中遭到极大破坏，上至国家**刘少奇，下至普通老百姓，基本的生命权和财产权等都不能够得到正常的保护。私设公堂、刑讯逼供、随意逮捕、违法关押、任意抄家的现象极为普遍。根据不完全统计，1966年10月14日前，被指为“牛鬼蛇神”而从城市赶到农村的人数，全国共达397400多人。1966年8月下旬至9月底这40多天，仅北京市就有85198人被轰回原籍，1772人被打死，33695户被抄家。仅一个位于北京市郊的监狱，从1967年到1971年这4年中，就关押了高级领导干部500人以上。被折磨致死的34人，伤残20多人，得精神病的60多人。〔3〕
显而易见，*****已经极大地削弱了中国共产党执政的群众基础，如果不迅速地解决这些问题，必然会危及到中国共产党的执政地位和国家的长治久安。值得注意的是，一直到*****结束，中国的法治建设都十分薄弱，法律的制度体系都很不完善，一直到1978年，全国人大立法仅129件，刑法、民法和相应的诉讼法以及一些重要的行政法规都没有。正如邓小平所说：“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”〔4〕。在这样的历史背景下，通过法制的渠道来平反冤假错案和尽快地纠正*****的错误几乎是不可能的。
而与法制的不健全相比较，信访机制既为群众所熟悉，也在长期的实践中一直发挥着重要的功能。中国自古以来就存在着一种很重要的老百姓直接向统治者申诉和反映情况的制度，即所谓“直诉制度”。《吕氏春秋·不苟论第四》记载：“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”， 即在尧舜时期就出现了民众可以击鼓鸣冤或者将意见直接写在统治者预先提供的类似意见簿的“木板”上的做法。到了西周，就形成所谓的“路鼓”和“肺石”制度。前者即申诉者打击宫门外所设之鼓，就能够使案件得到受理；后者是申诉者在王宫门外特设的暗红色石头上站立三日，司法官就得受理此案。到了明代，甚至将直诉的状况作为官员考核的指标，如果越级起诉者多，主管官员则会受到处罚。只是到了清代末年和民国初期，在司法改革中引入西方大陆法系模式，古老的直诉制度才不复存在。