摘要：海上溢油引起的生态损害向法学提出新问题。生态损害不时发生的“症结”在于生态利益的法律保护不利。业已存在的权利保障体系无法对所有人共享的生态利益提供有效的保护与救济。恪守“损害赔偿”的法理难以解决日益突出的生态损害法律问题。综合生态系统管理理念的法律化是预防海上溢油引起的生态损害、应急处理海上溢油事故、救济海上溢油引起的生态损害等法律制度创新的当出之途。海洋生态系统管理立法应当分析综合生态系统管理理念对海上石油产业相关产业、海洋环境保护部门和海洋资源管理部门、各级政府规划部门及决策部门、立法部门等提出的具体但不同的要求，并通过制度建设实现各部门在海洋生态系统综合管理上的协调统一。
关键词：生态损害；海上溢油；综合生态系统管理理念；海洋生态系统管理立法
中图分类号：D922.68
文献标识码：A
文章编号：1001—8204（2012）02—0064—05
随着海上石油产业、石油运输业和航运业的高速发展，海上溢油事故此起彼伏，由此引起的生态损害时有发生，海洋生态保护面临巨大威胁。据国际油轮船东防污染联合会（ITOPF）统计，在过去的40年中，全球每年发生溢油事故多达240余起。同期，世界112个国家的水域发生过50吨以上的溢油事故。海上溢油事故频繁发生，污染区域和规模不断扩大，造成严重的生态损害。举例而言，2002年末发生的“塔斯曼海”轮溢油案件造成多达450吨原油泄漏，据评估溢油引起的海洋生态损害超过1.8亿元人民币。2010年7月16日，大连新港至中石油大连保税油库输油管线在油轮卸油作业时发生闪爆，引发管线内原油起火，致上万吨油人海。此次事故的溢油量是“塔斯曼海”轮溢油量的20余倍，创下中国海上溢油事故之最，但至今社会各界无法获知中石油对直接利益群体的赔偿和对当地生态损害的补偿。2011年6月4日和6月17日，中国最大的海上油气田——蓬莱19—3海上油气田B平台和C平台先后发生溢油事故，引起全社会的普遍关注。这起海上溢油事故发生后，国家海洋行政主管部门代表国家维护海洋权益，一直准备向造成海洋生态损害的责任方提出生态损害索赔的要求。
在国内外司法实践中，针对溢油事故引起的海洋生态损害提出的索赔请求已有多例。然而，海上溢油生态损害索赔的司法实践并不理想，即使个案索赔得到法庭支持，究其索赔项目，多是对清污费和渔业资源损失进行赔偿，很少考虑对海洋生态损害的赔偿。中国首例海洋主管部门提起的海洋生态损害赔偿案件——“塔斯曼海”轮案历经一审、二审和最高人民法院再审，前后用去7年时间，天津市海洋局最终仅获得300万元的和解补偿，具体补偿项目不清，连已投入的成本都未收回。其他原告得到的赔偿也大幅度缩水，被告最后支付赔偿金约330万美元。“塔斯曼海”轮案的一审判决曾被媒体津津乐道，不过，该案一审法院认定的溢油所致生态损害的赔偿范围仅为环境容量损失、自然资源损失以及相关的调查、监测评估与恢复研究费用，而对海洋生态服务功能的损失、海洋沉积物恢复费用、潮滩生物环境恢复费用、浮游植物恢复费用、浮游动物恢复费用等未予认定。“塔斯曼海”轮案一审判决留给我们的启示，不是海上溢油生态损害可得充分、有效赔偿，而是海上溢油生态损害难以获得全面、有效的救济，司法裁判的生态损害赔偿金亦无法及时恢复遭受损害的海洋生态系统。
法律应当如何应对海上溢油引起的生态损害？
一、“新型损害”向法学提出新问题
“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题”。解说“生态损害”，需要明确“生态”和“损害”的意指。生态一词源于古希腊字，意思是指家或者我们的环境。简单的说，生态就是指一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。我们从生物的生存条件以及相互关系的角度来看待地球环境时，就出现了“生态系统”的概念。再说“损害”，其作为法律上“伤害”的基础，起源于传统的财产利益。在拥有所有权的情况下，才伴随这样一个概念：应当保护一个人的财产免受其他人的损害或侵害。生态系统是公共物品，没有人能对生态系统主张所有权。对于无主的生态系统，本无法成立传统法上的“损害”，因为我们很难说物种的灭失、生态系统服务功能的损耗等是哪个所有权人的财产利益或人身利益抑或精神利益遭受损害。我们所称的生态损害是一种传统法学未予关注的新型损害，其特点在于，特定范围内的一切人共享的生态系统一旦遭受损害，人人都是直接或间接的受害者，生态系统的健康状况终将影响到该生态系统内每一个人，然而，单个人的人、群体的人都无法当然地主张对生态系统的权利救济，且生态损害的事后救济不足以填补生态损害。
我们认为，生态损害，是以生态保护的视角看待人类行为对生态系统的损害进而择定的概念。所谓生态损害，是指人们未遵循生态规律，在开发、利用环境资源过程中超出环境承载力，导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。
法律起源于利益的分化，从根本上说法律是调整利益关系的工具，利益调节或再分配是法律的一大职能。生态损害的实质是生态利益受到严重侵害。所谓生态利益，是指生态系统对人的有用性或满足人的环境需要的属性，它是生态系统提供给所有人的利益，内容主要包括确保人的生命和健康的安全、生命系统的安全、生态系统的安全等。海洋生态系统遭受损害，虽然直接表现为事发海域遭受污染，但所受损害的是这一生态系统中所有人的生态利益，而不仅仅是特定受害人的生态利益。局部的海洋生态损害还可能随着海水的流动、物质循环及能量交换扩展到全球范围，使得更广域的人们遭受生态利益的侵害。
生态损害不时发生的“症结”在于生态利益的法律保护不利。生态损害不仅是生态系统的损害，也使特定生态系统中所有人的生态利益遭受侵害。生态损害向法学提出的问题不仅是如何应对已发生的生态损害，更要基于这一“新型损害”的特殊性，加强对生态利益的法律保护，全程预防生态损害发生或消减生态损害造成的不良影响。 传统民法所确立的财产权、人身权等私权是针对能为个人掌握、控制的物或私益而设立的，业已存在的权利保障体系无法对所有人共享的生态利益提供有效的保护与救济。生态损害问题日益突出，暴露了传统民法在生态利益保护方面的严重不足。
无论是美国的《综合环境反应、补偿和责任法》，还是《国际油污损害民事责任公约》及其议定书，这些以“损害赔偿”为法理的法律、条约既不追求对受损害的生态系统的完全保护，也不追求让破坏者承担完全的赔偿责任。究其原因，“生态损害已非以环境为媒介的人身或财产损害所能涵盖，这种损害的赔偿已超出了作为传统民事侵权法特别法的环境侵权法目前所能解决的范围”。人类尚未全面掌握生态规律，对生态系统服务功能退化的认识不尽全面，生态损害评估方法尚在研讨中，以至于一些蓄积型生态损害的后果历经数十年显现时，有关索赔主体因诉讼时效期间经过，无法主张赔偿请求。即使可以责成有关责任人履行某一生态损害的赔偿责任，也无法避免这样的情况：为生态损害赔偿而支付的象征性费用无法全面恢复受损害的生态系统。再者，并非所有的生态损害都能纳入赔偿的法律框架。这是因为，人类开发自然、利用资源、发展生产等活动必然作用于环境，难免造成特定生态系统的损害，这些活动大都是人类社会发展所必需的，无法一律禁止，而且，些微的生态损害无需纳入赔偿程序。能够得到赔偿的生态损害应具有可操作性（达到一定的评估标准）、严重性（损害程度较大）与可能性（能够寻求赔偿救济）。能够满足这一条件的生态损害显然是不多的，且非已发生的生态损害的全部。
恪守“损害赔偿”的法理难以解决日益突出的生态损害法律问题。生态损害事后赔偿虽然可以在一定程度上填补生态损害，维护社会正义，促进生态保护，但生态损害赔偿的局限性难以克服。如果生态损害预防性立法保障不够充分，期望通过生态损害赔偿制度救济生态利益，难以实现预期目标。生态文明是人类价值观必然的选择。其要求在建设海洋生态文明的过程中，通过法律促使人类重视预防性法律制度的建设，以求自身行为和决策与海洋生态系统的发展相协调。
应对生态损害问题的治本之策是预防。鉴于生态利益难以事后救济的特点，对生态损害的“源头”与“过程”实行全面控制显然要比寻求生态损害事后救济之途更应受到重视。立法应对生态损害的重点也应当是预防生态损害发生，采取全面、有效的措施防范生态风险，维护生态安全。环境法应确认生态利益，并将其确立为法益。根据生态利益的特点和要求，通过明确的法律规范给予其积极、充分的事前保护，以求使生态利益免受侵害。此外，由于生态利益在多元利益冲突中处于弱势地位，环境法应当加强对生态利益的法律保护，调整、平衡生态利益与经济利益、整体利益与个体利益等诸多利益关系束，为解决生态损害问题提供制度依赖。
保护海洋生态系统，防治海上溢油生态损害，应当以生态利益的法律保护为基点，将海上运油、用油等活动对海洋生态的影响纳入海洋生态系统的运行过程中考虑，综合考虑法律、经济、社会等多方面因素，对海洋生态系统予以综合管理、全面保护。
二、综合生态系统管理立法：应对生态损害的法律之途
海洋生态损害索赔存在的法律与技术问题及海洋生态损害索赔机制得到学者们的专门研究。在对海上溢油生态损害赔偿的法律与技术问题予以研究的基础上，学者断言，生态损害赔偿法不是保护生态的当出之途，而是应对不幸发生的生态损害而为的不得已选择；我们可以用它来平息致害者与救害者之间的矛盾，平衡它们之间的利益，但却不可以指望这种法律来实现人类的生态利益。
尽管生态损害索赔及其赔偿认定是海商法学者、环境法学者、从事海洋工作的学者研究海上溢油引起的生态损害之重点与难点，也有越来越多的国内外学者以前瞻的眼光、从全局的高度探讨海洋生态系统保护与管理及其立法。如果将生态损害索赔和生态系统管理视为两个问题，各举一端，各说各话，则难以体现当代法学应对海上溢油事故应有的整体化思维，且在研究风格上难免流于精细或流于空泛。海上溢油引起的生态损害向法学提出的新问题，应得到系统化分析。
鉴于我国现行法无法有效规制造成海上溢油生态损害的行为，考虑到最彻底的赔偿也不足以挽救生态损失，我们应当探寻更全面、更彻底的路径，以期为应对海上溢油引起的生态损害、保护海洋生态找到法律之途。
我们认为，我国立法应重视以综合生态系统管理理念为指导，将综合生态系统管理理念及其法律化作为应对海上溢油引起的生态损害的理论与方法指南。
生态系统是一个由生物群落与无机环境组成的，可以自我维持、不可分割的整体。对生态系统的管理应当是通过综合地对待生态系统各要素，协调生态系统与社会、经济等人为活动之间的关系，以求保持生态系统的可持续性与完整性——这种理念被称为“综合生态系统管理理念”。
与传统环境立法理念针对生态系统的个别部分进行保护立法不同，综合生态系统管理理念着重于生态系统的完整性及生态环境区域的特殊性，综合运用各种有效的管理方法，保障生态系统健康、稳定发展。学者以法学视角对综合生态系统管理理念进行了界定：综合生态系统管理，是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。这一理念的意义在于，其用普遍联系的视角看待生态系统各要素；同时，在对环境要素进行管理的过程中，引导人们综合考虑社会、经济、自然等多因素的影响，并运用多种手段和调整机制应对环境问题。
综合生态系统管理作为一种生态保护理念，欲对具体的生态环境管理措施发生作用，就必须通过法律这一媒介。综合生态系统管理理念的法律化是预防海上溢油引起的生态损害、应急处理海上溢油事故、救济海上溢油引起的生态损害等法律制度创新的当出之途。 综合生态系统管理立法有利于预防海上溢油事故的发生。综合生态系统管理立法通过法律规范海上石油产业与相关行业的涉海石油开发、运输等活动，并对海洋环境保护与资源管理部门提出要求。完善的制度设计有利于涉海石油活动的规范化、法制化，进而减少海上溢油事故发生的几率，预防溢油引起的海洋生态损害。
综合生态系统管理立法有利于海上溢油事故应急处理工作顺利进行。综合生态系统管理对原有海洋管理体制进行整合、规范，形成综合管理体制与各级行政管理体制相协调的全新管理体制。一旦海上溢油事故发生，科学有效的管理体制将对应急处理工作作出迅速、准确的决策方案，配合高效应急处理团队，及时处理海上溢油污染，降低海洋生态损害的程度。
综合生态系统管理立法有利于保障海上溢油生态损害法律救济。综合生态系统综合管理充分考虑经济、社会、自然等各因素，完善当前海上生态损害索赔立法的不足，形成海洋生态系统管理综合立法与各部门立法相结合的法律制度体系。在海上生态损害索赔制度上，对索赔主体、索赔程序、索赔标准等制度规定予以明确，并运用生态学、系统学、海洋学等多学科的知识，完善生态损害评估、生态损害恢复指标等技术体系，确保海洋生态损害索赔的科学性及有效性。
三、海洋生态系统管理立法的构想
为全面预防和补救海上溢油引起的生态损害，海洋生态系统管理立法应当分析综合生态系统管理理念对海上石油产业及相关产业、海洋环境保护部门和海洋资源管理部门、各级政府规划部门及决策部门、立法部门等提出的具体但不同的要求，并通过制度建设实现各部门在海洋生态系统综合管理上的协调统一。
（一）生态风险预防——对海上石油产业及相关产业的要求
鉴于海上溢油的主要来源是海上油轮运输事故，或是海上移动钻井平台的井喷等溢油事故，有必要设立海上溢油生态风险评价制度，要求从事海上运输及海上勘探作业者在进行经营活动或海上作业之前，必须在监管海洋环境及相关作业的有关部门的监督之下，对其活动可能造成溢油事故的原因进行调查、预测和评价，并提出防治海上溢油生态损害的对策。
对可能造成溢油污染的海上作业进行生态风险评价之后，必须要对这一评价得出的结论，即对可能产生溢油并造成海洋生态损害的风险进行管理。海上溢油生态风险管理制度，实际上就是风险管理在海上溢油生态损害防治中的应用，即对于溢油生态风险的结果进行综合分析，针对可能发生的海上溢油及其对海洋生态风险，采取各种手段，减低或消除生态风险发生的机率。
海洋生态系统管理立法中纳入替代方案制度，将有利于寻求用危害最小、最有效的方法来推进对海洋生态的保护，并通过对多方案的比较和选择，有效地降低海上作业可能造成海上溢油生态损害的风险。与此同时，替代方案制度的应用还将帮助决策者综合考虑环境、经济和社会利益，选择对海洋生态损害最小而对经济和社会最有益的行动来实现决策优化。
海上溢油生态损害保证金制度要求进行海上作业的人在进行任何具有潜在的海洋生态风险的活动之前必须缴纳保证金。其缴纳的保证金应当与海上溢油生态风险评估得出的金额大体相当，只有这样，才能保障受损的海洋生态获得恢复、重建的资金。这一制度与污染者负担原则相一致，它是对污染者赔偿能力的一种确认和保证。
生态系统的健康评价为海洋生态系统综合管理提供了全新的手段、技术支撑和管理方式。例如，可以通过具体的制度规定有关海洋环境监测部门定期做出海洋生态系统健康评价报告的义务，通过对各个生态健康指标的分析、判断，对污染源（主要指溢油的来源）进行调查和分析，预防和减少海上溢油生态损害，切实地维护海洋生态利益。
（二）建立海洋生态系统管理体制——对海洋环境保护和海洋资源管理部门的要求
目前我国的涉海管理部门主要包括渔业、矿产、交通、海事、环保、外交、科研等部门。这种分散型的管理体制在实践中显现出管理职责不明确、管理目标不一致、缺乏协调机制等诸多问题，不符合综合生态系统管理理念的要求。
建立海洋生态系统管理体制，有必要实行“双轨制”，即一方面建立海洋生态系统综合管理委员会，统一协调海上石油产业及相关行业、海洋环境保护和海洋资源管理部门、各级政府规划部门、决策部门的管理活动，有效规范人们的各项涉海社会、经济活动；另一方面保留、完善上述各部门既有的海洋管理职责，建立有效机制实现既有管理体制与海洋生态系统综合管理体制的衔接、协调与监督，减少改革成本，以求改革的成本效益最大化。
建立海洋生态系统综合管理委员会，是解决海洋管理体制分散、职能不明确等问题的有效途径。该委员会职能等级应高于涉海各部门，以便切实有效地统领各涉海部门执行综合管理委员会做出的各项决议、规划；同时，综合管理委员会的组成人员应熟悉涉海各部门的运行机制，以便与其合作开展海洋生态系统的各类管理与保护工作；此外，对既有各涉海部门的管理职责予以完善，以便明确各涉海部门的管理分工，高效执行综合管理委员会的管理任务。
（三）协调海洋生态系统综合管理体制与各级行政管理体制的关系——对各级政府规划部门、决策部门及综合协调部门的要求
由环境问题的复杂性所决定，一国的环境管理工作，并不是靠一个或几个专门的环境管理机构就可以完成的。专门的环境管理机构，无论其管理权限有多大，它们只能是对环境保护当中的部分事物进行相对集中的管理，而整个环境保护事务则由各有关部门进行多部门的协调和配合管理，才能达到环境管理的最佳效果。
有鉴于此，应当考虑专门环境管理机构所构建的海洋生态系统综合管理体制与我国现存中央和地方政府的规划部门、决策部门及综合协调部门之间的协调与衔接问题，以求实现整个海洋生态系统的全面、综合管理。
1.明确两种管理体制间的关系
在管理层次上，海洋生态系统综合管理部门是对海洋生态系统管理工作实行统一监督管理的部门，所行使的统一监督管理职能是一种通观全局的、层次较高的管理行为，在整个海洋生态系统管理中占主导地位。而各级行政管理中规划部门、决策部门与综合协调部门之间的分工负责监督管理属于部门管理，是协同综合管理部门在某些方面的单项管理行为，在海洋生态系统综合管理中是一种补充性、配合性的管理。
在管理范围上，海洋生态系统综合管理应是一种全方位的、跨系统、跨部门的综合监督管理，而各级行政部门的管理应该是部门内或系统内的监督管理，不应跨行业和部门，其覆盖面为本系统本部门。此外，各级行政部门的分工监督管理不应画地为牢，排斥海洋生态系统综合管理部门的监督检查，妨碍海洋生态系统综合管理工作的开展。
2.明确界定两种管理体制的职责
明确了海洋生态系统综合管理体制与各级政府行政管理部门间的关系后，需要用法律法规的形式将两种管理体制中主要部门的职责予以界定，以方便各部门在海洋生态系统综合管理活动中有法可依、依法办事。
参与海洋生态系统综合管理的部门应有对各级政府规划部门、决策部门的有关决定监督审核的职权，确保各级政府的规划与决策符合海洋生态系统保护工作的要求。各级政府的综合协调部门应当协助海洋生态系统综合管理部门的工作，在各级政府之间贯彻落实综合管理部门的各项决议。
（四）创设海洋生态系统管理法——对立法部门的要求
在对海洋生态系统进行立法保护时，应充分考虑海洋生态系统各组成成分间的联系，从整体上遵循海洋生态规律来创设相关法律制度。然而，目前我国立法仅是单方面强调对海洋中某些特定资源的保护和某些污染的防治，并未将立法与海洋生态系统自然规律有机地协调起来。
海洋生态系统的系统性要求海洋生态系统管理立法应当将各种社会经济活动纳入生态保护的范围，重视生态保护，并追求生态保护与经济增长、社会发展的协调与可持续发展。在综合立法中，应当明确规定综合生态系统管理法律制度的基本原则、指导思想、管理体制、利益分配，以之统领整个海洋生态系统管理与保护的立法体系，减少各部门立法间的冲突。在综合生态系统管理理念指导下的海洋生态系统管理立法，将通过各项生态保护法律制度的建设，发挥环境法的利益调整功能、指引功能和保障功能，为保护生态利益，实现从“被动善后”到“综合治理与建设”的转变。
参考文献
[1]韩立新.船舶污染损害赔偿法律制度研究[M].北京：法律出版社，2007.